“完善土地、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度,合理界定征收征用適用的公共利益范圍,不將公共利益擴(kuò)大化?！?/p>

　　11月27日發(fā)布的《中共中央　國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》中這樣指出。這是我國(guó)首次以中央名義出臺(tái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。

　　相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)將“公共利益”納入條文,中央為何強(qiáng)調(diào)“合理界定征收征用適用的公共利益范圍”?這將給社會(huì)公眾帶來(lái)怎樣的利好消息?

　　當(dāng)前“公共利益”界定過寬

　　2007年10月1日,《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》開始施行。

　　該法第四十二條第一款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”

　　北京理工大學(xué)法學(xué)院副教授、中國(guó)民法學(xué)研究會(huì)副秘書長(zhǎng)孟強(qiáng)認(rèn)為,根據(jù)該規(guī)定,對(duì)集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征收,必須以實(shí)現(xiàn)“公共利益”為前提。

　　到了2011年1月21日,國(guó)務(wù)院公布實(shí)施《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,該條例的立法宗旨明確為:規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng),維護(hù)公共利益,保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。

　　為了對(duì)“公共利益”進(jìn)行界定,《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條還對(duì)哪些事項(xiàng)屬于公共利益進(jìn)行了列舉。

　　包括物權(quán)法、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)“公共利益”都有規(guī)定,但在個(gè)別地方,仍然存在違法拆遷征地的情況。

　　一個(gè)可資佐證的例子是,近日,國(guó)土資源部披露了多起掛牌督辦土地違法案件,其中包括山西一經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)違法征地案件。

　　根據(jù)山西省國(guó)土資源廳通報(bào),2005年上半年,山西省運(yùn)城市民航局(運(yùn)城空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)前身)在未依法履行征地報(bào)批手續(xù)等法定程序的情況下,違法征收當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體土地1368.22畝。

　　一年后,在未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、供地手續(xù)的情況下,運(yùn)城空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)為運(yùn)城市一家房地產(chǎn)開發(fā)公司辦理了上述土地中287畝土地的國(guó)有土地使用證,用途為工業(yè)用地。

　　國(guó)土資源部近日公布的督辦結(jié)果是,對(duì)上述違法征地、批地行為,山西省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)決定給予相關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)、政紀(jì)處分,其中,運(yùn)城空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)主任留黨察看一年、行政撤職處分。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長(zhǎng)楊建順告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,正是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中存在以公共利益為借口,實(shí)際上為了商業(yè)利益進(jìn)行征收征用現(xiàn)象,結(jié)果出現(xiàn)利益沖突,引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

　　孟強(qiáng)向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示,根源就在于,法律法規(guī)界定的“公共利益”過于寬泛、不夠細(xì)化精確,導(dǎo)致幾乎所有的征地拆遷都能裝進(jìn)“公共利益”這個(gè)“筐”里。由此導(dǎo)致的結(jié)果是,個(gè)別地方政府征地拆遷行為的啟動(dòng)是不是符合公共利益目的,很難受到法律法規(guī)的限制。

　　通過正當(dāng)程序確定公共利益

　　2016年11月27日,《中共中央　國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》發(fā)布。

　　“意見”提出,完善土地、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度,合理界定征收征用適用的公共利益范圍,不將公共利益擴(kuò)大化,細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序。

　　對(duì)此,孟強(qiáng)認(rèn)為,其中的亮點(diǎn)在于“合理界定公共利益”,并且用了兩句話進(jìn)行強(qiáng)調(diào),即“合理界定”“不擴(kuò)大化”,這傳遞出來(lái)的信號(hào)是,“以后不能隨便征地拆遷了”。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、商法研究所所長(zhǎng)劉俊海曾參加“意見”的內(nèi)部論證。他告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,正是因?yàn)閷?shí)踐中個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部把個(gè)人私利塞進(jìn)公共利益中,導(dǎo)致拆遷問題比較嚴(yán)重,為了解決這一問題,中央提出防止公共利益人為擴(kuò)大化。

　　一個(gè)隨之而來(lái)的問題是,該如何合理界定征收征用適用的公共利益范圍,不將公共利益擴(kuò)大化?

　　孟強(qiáng)認(rèn)為,公共利益一定是要基于公益,包括直接關(guān)系到社會(huì)全體成員的共同利益,也包括不特定多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的利益,這樣才使公共利益具有合法性。

　　在孟強(qiáng)看來(lái),根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定,建設(shè)政府機(jī)關(guān)大樓屬于公共利益的范圍,但由于規(guī)定不夠具體、細(xì)化,結(jié)果個(gè)別地方的新建機(jī)關(guān)大樓非常豪華,就突破了公共利益的初衷。

　　“所以,應(yīng)該確定比例原則,或者是最小損害財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的利益原則,去制約公共利益原則?！泵蠌?qiáng)說,“比如新建機(jī)關(guān)大樓,夠用就行,不能是豪華辦公樓?！?/p>

　　劉俊海認(rèn)為:“從實(shí)體內(nèi)容上看,造福公眾的叫公共利益,造福個(gè)別人的利益不叫公共利益,個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)高興的也不叫公共利益?！?/p>

　　劉俊海表示,要按照物權(quán)法的規(guī)定和中央精神,嚴(yán)格征收征用適用的公共利益范圍,避免將公共利益擴(kuò)大化。

　　楊建順的主張是,公共利益不是一個(gè)靜態(tài)的、確定的概念,而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不確定的概念,根據(jù)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展、時(shí)間的推移和不同情況會(huì)有不同的解釋。

　　“真正的公共利益,是一個(gè)利益衡量的結(jié)果?！睏罱樃嬖V《法制日?qǐng)?bào)》記者,“所以,問題的關(guān)鍵是,要確立對(duì)各方利益進(jìn)行衡量取舍的程序規(guī)范,從程序上構(gòu)建一套完備的利益衡量機(jī)制和制度,通過正當(dāng)程序確定公共利益?！?引發(fā)相關(guān)法律法規(guī)群修訂

　　“意見”對(duì)外發(fā)布后第三天,最高人民法院發(fā)布兩個(gè)關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見,提出要“合理把握征收征用適用的公共利益范圍,堅(jiān)決防止公共利益擴(kuò)大化”,依法公正審理財(cái)產(chǎn)征收征用案件,維護(hù)被征收征用者的合法權(quán)益。

　　孟強(qiáng)認(rèn)為,“意見”提出,要“完善土地、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度”,因此,中央文件出臺(tái)后,需要通過修訂相關(guān)法律法規(guī)的方式進(jìn)行落實(shí),對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行界定。

　　孟強(qiáng)表示,“意見”給物權(quán)法、合同法等法律法規(guī)的修訂提供了指引,通過對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修訂,把政策精神吸收到法律規(guī)定中,“這將引發(fā)相關(guān)法律法規(guī)群的修訂”。

　　楊建順建議,當(dāng)前應(yīng)當(dāng)致力于相關(guān)法律規(guī)范的修改,更要強(qiáng)調(diào)對(duì)法律的尊重,強(qiáng)調(diào)秩序的作用和程序的保障,這是從根本上解決各類矛盾和紛爭(zhēng)的基礎(chǔ)支撐。

　　楊建順告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,更為重要的是,如果要落實(shí)中央提出的頂層設(shè)計(jì),需要進(jìn)行相應(yīng)制度建構(gòu),建立公共利益認(rèn)定制度,用程序正當(dāng)?shù)姆绞酱_定公共利益,進(jìn)行利益衡量。

　　楊建順解釋說,認(rèn)定某一事項(xiàng)是否屬于公共利益,有關(guān)各方可以通過參與法定程序,公開發(fā)表各自意見,認(rèn)定機(jī)構(gòu)依據(jù)法定程序,聽取各方意見,同時(shí)對(duì)各方利益進(jìn)行衡量,確定該事項(xiàng)是否屬于公共利益。

　　劉俊海也建議,對(duì)于如何確定公共利益,應(yīng)該舉行聽證會(huì),由被征收征用人、征用人、開發(fā)商、建設(shè)單位和無(wú)利害關(guān)系第三方代表共同參加,討論和認(rèn)定是不是公共利益。

　　孟強(qiáng)建議,對(duì)于地方的征地拆遷事項(xiàng)是否屬于公共利益,可以交由當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)確定,在此過程中,可以進(jìn)行廣泛的征求意見,確保公眾和各方相關(guān)利益主體能夠充分參與；一旦地方政府與被征地拆遷對(duì)象圍繞公共利益產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí),也可以尋求司法救濟(jì)的途徑,讓法院判斷是否屬于公共利益。

　　“在征地拆遷中,地方政府既是‘裁判者’又是‘運(yùn)動(dòng)員’,這樣就難免會(huì)有利益的沖突,所以,當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí),由法院就是否屬于公共利益作出裁判?！泵蠌?qiáng)說。